|
|
|
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
MINDESTLOHN
Mindestlohn
Ein Mindestlohn ist ein in der Höhe durch eine gesetzliche Regelung oder durch einen allgemeinverbindlichen Tarifvertrag festgeschriebenes oder aufgrund der Unzulässigkeit von
Lohnwucher gegebenes kleinstes rechtlich zulässiges Arbeitsentgelt. Eine solche Maßnahme wird meist damit begründet, die Einkommenssituation von Beschäftigten im Niedriglohnsektor zu
verbessern bzw. zu erreichen, dass deren Existenzminimum allein durch ihr Arbeitseinkommen ohne zusätzliche Transferleistungen gesichert werden kann. Mindestlöhne (besonders gesetzliche)
werden unter sozialpolitischen und arbeitsmarktpolitischen Aspekten in Wissenschaft und Politik kontrovers diskutiert.
Drei Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation
(International Labour Organization, ILO) haben die Einrichtung von Mindestlohnregelungen zum Thema, und über 100 Staaten haben wenigstens eine von ihnen ratifiziert.
In Deutschland bestehen in wenigen Branchen Mindestlöhne. In Österreich wird es ab dem 1. Januar 2009 innerhalb der Kollektivverträge, an denen die WKÖ und der ÖGB beteiligt sind,
einen Mindestlohn in Höhe von 1000 Euro Brutto geben, ausgenommen sind Lehrlinge und Praktikanten. Ausdrücklich wird in der Präambel der Vereinbarung
darauf hingewiesen, dass ein gesetzlichen Mindestlohn keine Alternative zur Aushandlung durch die Sozialpartner ist. [1][2] In der Schweiz werden für die meisten Branche Mindestlöhnen in sog. GAV
(GesamtArbeitsVertrag) geregelt.
Wirtschaftstheoretische Überlegungen zum Mindestlohn
Die verschiedenen Wirtschaftstheorien haben unterschiedliche Auffassungen über die ökonomischen
Auswirkungen eines Mindestlohns.
Vertreter von klassisch oder neoklassisch orientierten Strömungen wie Monetarismus oder
Angebotstheorie, Neue Institutionenökonomik oder Ordoliberalismus stehen einem Mindestlohn skeptisch oder ablehnend gegenüber (in Deutschland z.B. die Mehrheit der Ökonomik-Professoren und die Mehrheit
des Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung).
Befürwortet werden Mindestlöhne vor allem von Vertretern des Keynesianismus und der sozialistischen
Wirtschaftstheorie (in Deutschland z.B die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik).
Unstrittig ist, dass nicht die bloße Existenz, sondern die Höhe des Mindestlohns in Relation zum
allgemeinen Lohnniveau maßgeblich für die Wirkungen eines Mindestlohnes sind. Bewegt sich der Mindestlohn demgegenüber auf einem sehr hohen Niveau, dann kann er den Arbeitsmarkt beeinträchtigen
und zu Arbeitslosigkeit führen, insbesondere bei den niedrigqualifizierten und leistungsschwachen
Gesellschaftsgruppen. Die Höhe des Mindestlohnes stellt daher die zentrale
Steuerungsgröße bei der Frage dar, ob eine erhebliche Beeinträchtigung der Märkte und damit eine erhebliche Selbstschädigung der jeweiligen Gesellschaft angenommen wird.
Mindestlohn - Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt
Mindestlohnarbeitslosigkeit
Nach Ansicht vieler Wirtschaftsexperten führen Mindestlöhne zum Abbau bzw. zur Nichtschaffung von
Arbeitsplätzen [3] [4], bei denen der Ertrag aus der Arbeit geringer ist als die Kosten des Arbeitsplatzes.
Deshalb vergrößerten Mindestlöhne die Arbeitslosigkeit, insbesondere bei Jugendlichen, Alten und Frauen und im gering qualifizierten Bereich .
Unternehmen können auf die Einführung eines wirksamen Mindestlohns auf verschiedene Arten reagieren, die Auswirkungen auf das Arbeitsplatzangebot hätten:
Sie können rationalisieren und den Faktor Arbeit ersetzen, beispielsweise durch Maschinen (Automatisierung)
sie können arbeitsintensive Schritte ins Ausland auslagern und Zwischenprodukte auf dem Weltmarkt einkaufen
sie können Gewinneinbußen in Kauf nehmen und dadurch ihre Investitionstätigkeit reduzieren - Verzicht auf neue Arbeitsplätze
sie können den Standort oder auch das Geschäftsfeld bzw. den Unternehmensgegenstand wechseln
Die Gegner von gesetzlichen Mindestlöhnen vermuten bei hohen Mindestlöhnen außerdem eine Zunahme
der Schwarzarbeit. Stetig steigende Mindestlöhne führten darüber hinaus zu einem hohen Produktivitätsdruck bei den Arbeitsplätzen, mit der Folge, dass systematisch niedrigqualifizierte und
leistungsschwache Arbeitnehmer in die Arbeitslosigkeit gedrängt würden. Durch das weitere „Erodieren“ des Humankapitales der Arbeitslosen, basierend auf der Annahme, dass die arbeitsmarktrelevanten
Fähigkeiten der sich selbst überlassenen Arbeitslosen verkümmern, wird die Verfestigung der Sockelarbeitslosigkeit und die Begünstigung des Entstehens einer perspektivlosen, langzeitarbeitslosen
„Unterschicht“ befürchtet.
Mindestlohn - Lenkungsfunktion
Niedrige und sinkende Löhne stellen nach der neoklassischen Lehrmeinung kein Versagen des Marktes
dar, sondern haben eine gesamtwirtschaftlich sinnvolle Funktion: Sie signalisieren ein Überangebot an Arbeitskräften in dem betroffenen Bereich und veranlassen die arbeitswilligen Menschen, sich anderen
Branchen, bzw. Berufen sowie Qualifizierungs- und Weiterbildungsmaßnahmen zuzuwenden. Diese Lenkungsfunktion des Lohnes wird durch eine Mindestlohnregelung behindert. Beispiel: Einer der
beliebtesten Ausbildungsberufe der Schulabgänger/innen ist der Friseurberuf. Durch das daraus resultierende große Angebot an Friseuren sind in dem Beruf mittlerweile nur noch geringe Löhne zu
erzielen, sofern die Friseur/innen überhaupt eine Beschäftigung finden. Weiter sinkende Löhne machen den Beruf insbesondere für Einsteiger unattraktiver und reduzieren damit tendenziell die Zahl der
Friseur/innen, was mittelfristig wieder zu einer Entspannung der Situation führen muss, da eine gewisse
Nachfrage nach Friseuren auf jeden Fall bestehen bleibt. Eine Mindestlohnregelung würde hingegen unter
Umständen nicht weiterhelfen: Die Menschen lassen sich auch bei höheren Friseurkosten die Haare nicht
häufiger schneiden. Aber im Vertrauen auf einen gesetzlichen Mindestlohn, der auf dem Papier bestünde,
ließen sich Menschen weiterhin zum (zur) Friseur(/in) ausbilden. Durch das weiterhin wachsende Angebot an Friseur/innen würde sich deren Situation verschlechtern, obwohl das Gegenteil beabsichtigt war.
Effekt hoher Mindestlöhne
Ein weiterer Effekt hoher Mindestlöhne ist in Thailand zu beobachten gewesen. Dort betrug der gesetzliche
Mindestlohn 70 % des nationalen Durchschnittseinkommens. Dieser hohe Wert (in Europa üblich sind Beträge zwischen 33 % und 50 %) führte dazu, dass der Mindestlohn nicht nur als Unter-, sondern
vielmehr zugleich als Obergrenze des Lohns fungierte. In einem solchen Fall schadet der Mindestlohn der
Produktivität, da individuelle Leistung und die Ertragssituation eines Unternehmens nicht gebührend in Tarifverhandlungen zwischen Belegschaft und Geschäftsführung berücksichtigt werden konnten.[5]
Mindestlohn - Neoklassisches Arbeitsmarktmodell
Nach der neoklassischen Lehrmeinung stellt sich auf einem freien Markt aufgrund der Gesetze von
Angebot und Nachfrage stets ein (dynamisches) Gleichgewicht ein, so auch auf dem Arbeitsmarkt. Es handelt sich dabei um die Situation, bei der die Menge der angebotenen Arbeitskraft mit der nachgefragten
Arbeitskraft sowie der angebotene Lohn mit dem nachgefragten Lohn übereinstimmt. Dieser wird dann als Gleichgewichtslohn bezeichnet.
Voraussetzungen für das Erreichen eines Marktgleichgewichts sind auch hier u.a.:
freier Wettbewerb, d.h. vor allem die Abwesenheit von Monopolen und/oder Kartellen,
vollkommene Information,
Vertragsfreiheit (hierzu auch s.u., Vertragsfreiheit).
Durch interventionistische Einführung von Mindestlöhnen würde das Marktgleichgewicht gestört.
Liegt der Mindestlohn Wmin über dem Gleichgewichtslohn WGG – darf also unterhalb des Mindestlohns keine Arbeit mehr angeboten bzw. nachgefragt werden – hat das folgende Effekte:
Die Unternehmen als die Nachfrager von Arbeit (Kurve D) sind zu dem höheren Preis lediglich bereit, eine geringere Menge Arbeit (L1) als im Gleichgewicht (LGG) nachzufragen.
Die Menschen, als die Anbieter von Arbeit (Kurve S), wären zu dem höheren Preis bereit, mehr Arbeit (L2) anzubieten als im Gleichgewicht.
Die Menge an unfreiwilliger Arbeitslosigkeit besteht aus der Differenz zwischen L2 und L1.
Die negativen Auswirkungen (Wohlfahrtsverluste) des Mindestlohns werden deutlich wenn man beachtet,
dass es
Unternehmen gibt, die zusätzliche Arbeitsplätze zu einem Lohn zwischen dem Gleichgewichtslohn WGG und dem Mindestlohn Wmin anbieten würden, und
Menschen gibt, die zu diesem niedrigeren Lohn bereit wären zu arbeiten.
Ein wirksamer Mindestlohn bringt nach der neoklassischen Lehrmeinung Vorteile für Beschäftigte, die
ihren Arbeitsplatz behalten können, und schädigt jene, die dadurch arbeitslos werden oder als bereits Arbeitslose eine Verminderung der Chance auf einen Arbeitsplatz hinnehmen müssen.
Unwirksamer Mindestlohn
Bewegt sich der Mindestlohn auf einem so niedrigen Niveau, dass 95% oder mehr der Arbeitnehmer ein
Arbeitseinkommen oberhalb des Mindesteinkommens realisieren, dann lässt sich kaum eine Beeinträchtigung der Märkte durch den Mindestlohn herleiten, andererseits ist auch der sozialpolitische
Effekt bei diesem Niveau eher gering. Liegt der Mindestlohn Wmin unterhalb des Gleichgewichtslohns WGG, so hat die Einführung eines Mindestlohns in der Theorie keinerlei Auswirkungen auf die Lohnhöhe
W oder Arbeitsmenge L. Der sich aus dem Marktgeschehen ergebende Gleichgewichtspreis würde dennoch bezahlt werden.
Neoklassische Alternativen zum Mindestlohn
Nach Ansicht von Neoklassikern wird der Arbeitsmarkt weit stärker als die meisten Gütermärkte durch staatliche Maßnahmen reguliert und gelenkt, etwa durch Entsendegesetz, Allgemeinverbindlicherklärung
von Tarifverträgen, Kündigungsschutz etc., so dass Marktmechanismen nur eingeschränkt funktionieren. Der mit der Forderung nach einem Mindestlohn verbundenen Kritik am unzureichenden Markt für Arbeit
steht die Forderung nach Deregulierung und Flexibilisierung des Arbeitsmarktes gegenüber. Der Mindestlohn kann das strukturelle Problem unvollkommener Arbeitsmärkte nicht lösen. Deshalb fordern
Neoklassiker z.B. die Lockerung des Ladenschlussgesetzes, Überdenken starrer Arbeitszeitregelungen, der Flächentarife und des Kündigungsschutzes, die Zulassung von Tariföffnungsklauseln sowie den Abbau
von Abschreibungsregelungen und zwangsweise vom Unternehmer durchzuführender steuerlicher Verwaltungsaufgaben und Stärkung der freien Berufe.
Kritik am neoklassischen Arbeitsmarktmodell - Mindestlohn
Kritiker gehen davon aus, dass Marktmechanismen auf dem Arbeitsmarkt grundsätzlich nur eingeschränkt
funktionieren, also die normale Angebotsfunktion nicht angewandt werden könne.
Normalerweise sollte mit steigendem Lohn auch das Arbeitsangebot steigen. Entsprechend dem
Freizeiteffekt könnte ein höheres Einkommen allerdings in zusätzliche Freizeit investiert werden (der Einkommenseffekt dominiert den Substitutionseffekt) und der Arbeitseinsatz damit mit höherem Lohn
sinken.
Gerade im Niedriglohnbereich führe eine Lohnsenkung zu einer Ausweitung des Arbeitsangebots, weil
Arbeitnehmer (bzw. Arbeitnehmerfamilien) zur Sicherung ihrer Existenz versuchten, hierdurch den Einkommensverlust zu kompensieren. [6] Das hält Eucken für ein anomales Verhalten und zieht folgenden
Schluss: "Wenn sich trotzdem das Angebot auf einem Arbeitsmarkt nachhaltig anomal verhalten sollte, würde die Festsetzung von Minimallöhnen akut werden."
Bei einem derartigen Verlauf der Arbeitsangebotsfunktion ist jedoch nicht gewährleistet, dass es unter Marktbedingungen überhaupt zu einem Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage kommt.
Ferner gebe es Fälle von Marktversagen, in denen der reale Markt nicht mehr fähig sei, die Lohnhöhe selbst zu regulieren: Wenn die Arbeitgeber über monopsonistische Macht verfügten, das heißt finanzielle
Notlagen oder Angst vor Arbeitslosigkeit bei Arbeitnehmer/innen ausnutzen, könne sich durch dieses Machtungleichgewicht ein Lohnniveau ergeben, das unterhalb des theoretischen freien Marktlohnes liegt.
Ein Mindestlohn würde in diesem Fall eine Art Monopolpreisüberwachung darstellen. Dem wird entgegengehalten, dass es in marktwirtschaftlichen Systemen immer eine Vielzahl von Arbeitgebern gebe
(in Deutschland beispielsweise über 3 Millionen), so dass die Gefahr einer Diktion der Löhne aufgrund einer monopsonen Stellung des Arbeitgebers gering sei.
Keynes Arbeitsmarktmodell
Der Keynesianismus lehnt die Gleichsetzung von Arbeits- und Gütermärkten ab.[7] Arbeitsmärkte gelten nicht als „freie“ Gütermärkte, sondern als regulierte Märkte. Die sehr heterogenen Lenkungen von Staat
und Tarifparteien bestehen unter anderem in der Lohnfindung durch Kollektivverhandlungen, gesetzlichen Bestimmungen zur sozialen Sicherung wie Kündigungsschutz oder Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, dem
Arbeitsschutz oder auch der Arbeitsvermittlung.
Mindestlohn - Nachfrageeffekte
Kaufkraftsteigerung durch Mindestlohn
Im Zusammenhang mit den Theorien von John Maynard Keynes wird eine nachfragestützende Wirkung des Mindestlohns postuliert.
Einzelne Unternehmen handelten zwar mikroökonomisch und marktwirtschaftlich (the invisible hand) gesehen vernünftig, wenn sie ihre Lohnkosten und damit die Löhne gering halten wollen. Nach
keynesianischer Ansicht handelten sie damit aber auf der makroökonomischen Ebene schädlich, weil die realisierbare Nachfrage mit den Löhnen gleichfalls sinkt.
Ein Mindestlohn erhöhe das Einkommen der Niedriglohn-Angestellten und sorge so dafür, dass sie durch einen erhöhten Lebensstandard mehr Produkte nachfragen können. Durch diese Steigerung der Nachfrage
werde die Wirtschaft angekurbelt, die Auslastung von Produktionsstätten gesteigert und Arbeitslosigkeit verringert.
Bezieher/innen von Niedrigeinkommen weisen häufig gezwungenermaßen eine sehr geringe Sparquote auf oder sind sogar bereits verschuldet. Entsprechend der keynesianischen Annahmen geben Bezieher
niedrigerer Einkommen einen höheren Anteil ihres Einkommens für Konsum aus, und auch Einkommenszuwächse dieser Gruppe würden zunächst zu hohen Anteilen direkt in den Konsum fließen.
Voraussetzung für einen realen positiven Effekt ist aber, dass der Nachfrageeffekt gegenüber dem Effekt
von Preissteigerungen infolge höhrerer Löhne überwiegt, dass also der monetäre Effekt so schwach ist,
dass von der nominalen Lohnerhöhung auch ein realer Kaufkraftzuwachs "übrig bleibt". Die Einführung des
Mindestlohnes in Großbritannien als Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit hat kaum zu zusätzlicher
Inflation geführt (Inflationsraten 1999/2000 von 1,3 bzw. 0,8%[8]), allerdings haben dort auch nur relativ wenige Arbeitnehmer/innen Einkommensverbesserungen erfahren (ca. 1,4% der Beschäftigten).
Auch die Studie des IAT beruft sich auf diesen Effekt.
Mindestlohn - Kritik
Gegen die keynesianische Vermutung eines Nachfrageeffekts richtet sich die Kritik von Monetaristen um
Milton Friedman, wonach der exogene Impuls des Keynsianismus, der für den Nachfrageeffekt benötigt wird, nicht durch eine Lohnerhöhung erzeugt werden könne.
Hinzu kommt aus Sicht der Kritiker der gegen den Keynesianismus allgemein vorgebrachte Einwand, dass reale Effekte nachfragesteuernder Maßnahmen (im Gegensatz zur Preissteigerung) erst mit großer
zeitlicher Verzögerung wirksam würden. In Bezug auf die Einführung von Mindestlöhnen lässt sich dieser Einwand wie folgt zusammenfassen:
Ein Unternehmen würde im Zeitpunkt der Einführung eines Mindestlohnes (t0) nicht mehr Güter produzieren und verkaufen und somit auch nicht über mehr Geld verfügen; es müsse daher entweder Leute
entlassen, bei anderen die Gehälter kürzen oder die Gewinne schrumpfen. Also würden zuerst negative Nachfrageeffekte eintreten. Wenn nun die Erhöhung der Niedriglöhne zu einem späteren Zeitpunkt (t1)
tatsächlich reale Nachfrageeffekte hervorrufen würde, würde sich die kumulierte Nachfrage nicht verändern, sondern es gebe nur Verlagerungen bei der Nachfrageentscheidung; in der Regel nehme aufgrund der
niedrigeren Sparquote der neuen Nachfragerstruktur die Nachfrage nach Investitionsgütern ab. Dies führe mittel- und langfristig zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit.
Kritiker keynesianischer Positionen erwähnen außerdem, dass die vom Mindestlohn betroffenen Unternehmen der arbeitsintensiven Branchen durch eine Nachfrageerhöhung, die sie durch Lohnerhöhung
selbst finanzieren, keinen Vorteil erlangen würden. Gesamtwirtschaftlich betrachtet würden diejenigen Unternehmen Vorteile aus dem Kaufkraftgewinn der Lohnempfänger genießen, die von der ursächlichen
Lohnerhöhung nicht belastet wären. Dies seien zum einen die Unternehmen der kapitalintensiven Wirtschaftszweige, die relativ wenig Menschen beschäftigen. Zum anderen seien dies ausländische
Unternehmen, die oftmals bereits kostengünstiger produzierten. Eine Begünstigung dieser Wirtschaftszweige widerspräche der sozialpolitischen Intention einer Mindestlohnregelung.
Nach Ansicht der Kritiker einer nachfrageorientierten (geschlossenen) Wirtschaftspolitik könnten die Unternehmen die höheren Lohnkosten im übrigen durch Preiserhöhungen ausgleichen (Inflation), was
einerseits den sozialpolitisch beabsichtigten Kaufkraftgewinn der Mindestlohnempfänger hinsichtlich der
betroffenen Produkte neutralisieren würde und andererseits die Wettbewerbsfähigkeit der inländischen Produkte auf dem Weltmarkt behindere.
Auch ist das keynesianische Modell zunächst auf einen geschlossenen Markt bezogen. Im Rahmen der Globalisierung führt eine Kaufkraftsteigerung zur Erhöhung des Importes der günstigeren ausländischen
Produkte und damit zu mehr Beschäftigung im Ausland zulasten der Inlandsbeschäftigung. Höhere deutsche Kaufkraft führt z. B. mit dem Kauf neuer Handys (aus Finnland, China) unmittelbar zu mehr
Beschäftigung in Asien und Finnland, mittelfristig kann unter Umständen der deutsche Export dadurch stimuliert werden und dies kann dazu führen, dass Unternehmen der deutschen Exportwirtschaft, die
größtenteils hoch kapitalintensiv ist und nur wenige Niedrigqualifizierte beschäftigt, volle Auftragsbücher
und hohe Gewinne beschert werden. Durch diesen Sachverhalt wird die Produktion arbeitsintensiver durch Niedrigqualifizierte hergestellter handelbarer Produkte ins Ausland verlagert und durch im Inland
produzierte handelbare kapitalintensive von Hochqualifizierten produzierte Produkte bezahlt. (ggf. über eine
längere Handelskette - beispielsweise Finnland kauft in Frankreich, Frankreich kauft in Deutschland).
Mindestlohn - Auswirkungen von sozialen Transferleistungen
In Staaten ohne Mindestlöhne können soziale Transferleistungen Mindestlohn-ähnliche Wirkungen entfalten. Dies geschieht, wenn zur Existenzsicherung Transfers bei Arbeitslosigkeit gezahlt werden, die
mit Annahme von Arbeit entfallen.
In vielen Ländern werden nicht existenzsichernde Löhne aufgestockt. Dabei werden die bei
Nichterwerbstätigkeit bezogenen Unterstützungszahlungen jeweils um einen bestimmten Anteil des Einkommens, die Transferentzugsrate, gekürzt. Herrschende Meinung unter Ökonomen ist, dass auch bei
diesen Kombilohnsystemen ein bestimmter Lohnabstand vom arbeitsfreien Einkommen gewahrt werden müsse, damit Arbeit angenommen wird. Daraus ergibt sich dann je nach Ausgestaltung der
Sozialsysteme ein Quasi-Mindestlohn. Er wird nicht per Gesetz, sondern durch den von den Transfersystemen veränderten Markt bestimmt. In Deutschland hingegen ist mit dem Arbeitslosengeld II
(Hartz IV) bundesweit faktisch ein Kombilohn eingeführt worden [9].
Mindestlohn - Wissenschaftliche Studien
Die Untersuchung der Wirkung von Mindestlöhnen wurde häufig in Auftrag gegeben, oft in Verbindung mit
klaren politischen Intentionen der Auftraggeber. Unter den erfassten Daten befinden sich besonders die sozialen Auswirkungen sowie die Effekte auf den Arbeitsmarkt.
Mindestlohn - Prognosen
Einer Studie des Institut Arbeit und Technik an der Fachhochschule Gelsenkirchen (IAT) zufolge hätten 4,6
Millionen Beschäftigte in Deutschland Anspruch auf eine Lohnerhöhung. Auf die Unternehmen kämen 10 bis 12 Milliarden Euro Zusatzkosten zu, von denen allerdings auch der Staat über Steuereinnahmen sowie
3,7 bis 4,2 Milliarden Euro Mehreinnahmen (ohne Mehrwertsteuer 19 Prozent) für die Sozialversicherungen profitieren würde. Bei den Untersuchungen des IAT war die Finanzierung des Mindestlohnes nicht
Gegenstand der Untersuchung. Der Mindestlohn betrifft laut IAT größtenteils Kleinstunternehmen mit weniger als 5 Mitarbeitern. Eventuell steigenden Preisen stünde eine mindestens gleichhohe Steigerung
der Kaufkraft entgegen. Ohne eine gesetzlich fixierte Untergrenze bestehe die Gefahr, dass Unternehmen die „Ausfallbürgschaft“ des Staates zunehmend nutzen, um Löhne weiter abzusenken. Von einem
Mindestlohn in dieser Höhe würden überdurchschnittlich gering Qualifizierte (28,8 Prozent) profitieren, ebenso Frauen (18,3 Prozent).[10]
Dem widersprechen das Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) und das Ifo-Institut Dresden in einer aktuellen Studie. Demnach berge das Instrument des Mindestlohns die Gefahr, dass die
Einkommenserhöhung für einige Arbeitnehmer mit Arbeitsplatzverlusten anderer Geringverdiener teuer erkauft werde. Bei einem Mindestlohn von 6,50 Euro gingen demnach rund 465 000 Jobs verloren, bei 7,50
Euro sogar 621 000. Dabei wäre Ostdeutschland sehr viel stärker betroffen. Bei 6,50 Euro wären im Osten
4,4 Prozent (West: 2,3 Prozent) aller Beschäftigungsverhältnisse bedroht. Bei 7,50 Euro wären es sogar 6
,4 Prozent (West: 3,0 Prozent) aller Stellen. Die Prognosen basierten auf folgenden Feststellungen: 1) Es
träten Rationalisierungen durch die Substitution von Arbeit durch Kapital auf, wodurch ein Teil der bisherigen Geringverdiener ihren Arbeitsplatz verlöre. 2) Die Unternehmen müssten zwangsweise die
Preise erhöhen, wodurch die Konsumenten mit Nachfrageeinschränkungen reagierten und dadurch die Beschäftigung zurückginge (abhängig von den Substitutionsmöglichkeiten durch Importe). 3) Ein
Ausweichen in die Schattenwirtschaft zur Umgehung der höheren Lohnkosten wäre denkbar. Die Lohnelastizität läge nach empirischen Studien bei rund 0,75. Dies führe insbesondere bei Arbeitnehmern
mit sehr niedrigen Bezügen zu einem überproportionalen Stellenabbau (bei 4€ Stundenlohn würden rund 50% der Jobs wegfallen). [11]
Mindestlohn - Verhalten in Modellsimulationen
Bei einem Experiment mit einem simulierten Arbeitsmarkt fanden Ökonomen von der Universität Zürich und der Universität Bonn heraus, dass Mindestlöhne im Modell neben den ökonomischen Effekten auch
Verhaltensänderungen bewirken.[12] Zu den ökonomischen Effekten gehört, dass sich der Marktlohn bei vorhandenem Mindestlohn erkennbar über dessen Niveau einpendelt, auch wenn er vor Einführung eines
Mindestlohns deutlich darunter gelegen hatte. Durch den Mindestlohn stieg also der Reservationslohn deutlich an, unterhalb dessen niemand Arbeit annimmt.
Bei einer Abschaffung des Mindestlohns sank der Marktlohn hingegen nur unwesentlich. Dies wird auf die Verhaltensänderung der Angestellten in der Modellökonomie zurückgeführt, die einen Maßstab für eine
„faire“ Entlohnung erhalten hatten und hinter dieses Niveau nicht wieder zurückfallen wollten.
In dem Experiment, das ohne Berücksichtigung der möglichen Insolvenz der Unternehmen durchgeführt
wurde, stieg die Anzahl der Beschäftigten je Unternehmen bei gleichzeitig sinkenden Gewinnen deutlich
an. Dies erklären die Autoren mit den geringeren Grenzkosten, die für einen neuen Angestellten zu zahlen sind: Ohne Mindestlohn müssten die Unternehmen bei Aufstockungen der Belegschaft irgendwann
Beschäftigte einstellen, die nicht bereit sind, zu Niedriglöhnen zu arbeiten. Dies führt zur Forderung nach
Lohnerhöhungen unter den etablierten Angestellten, so dass mit jeder Neueinstellung hohe Grenzkosten verbunden sind. Bei bestehendem Mindestlohn sind zwar die Grundausgaben höher, aber die Kosten pro
neuem Angestellten bedeutend geringer, was Neueinstellungen begünstigt.
Mindestlohn - Empirische Studien
Empirisch lässt sich aufgrund der Schwierigkeit, die Auswirkungen eines einzelnen Elements in einem komplexen Wirtschaftsgefüge zu messen, nur schwer ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der
Einführung von Mindestlöhnen und darauffolgenden Veränderungen der Arbeitslosenzahlen nachweisen.
Insgesamt ist zu sagen, dass die Empirie kein einheitliches Bild liefert. Es gibt empirische Beispiele für
eine sinkende wie für eine steigende Arbeitslosigkeit nach einer Erhöhung des Mindestlohnsatzes.[13] Eine 2003 erstellte Übersicht über existierende Untersuchungen zur Beschäftigungswirkung von
Mindestlöhnen kommt zu folgendem Ergebnis für neun teils mehrfach begutachtete Länder: In 24 Fällen liegen mit der klassischen Theorie des Arbeitsplatzverlustes übereinstimmende Studien vor, in 7 Fällen
besteht ein widersprüchliches Bild, und 15 Untersuchungen liefern ein unerwartetes Ergebnis, d.h. sie belegen keine oder positive Beschäftigungswirkungen.[14]
Nach einer Studie der Princeton-University-Professoren Alan B. Krueger und David Card führten Erhöhungen des gesetzlichen Mindestlohns um bis zu 20% zu keinem Arbeitsplatzabbau. Die Autoren
untersuchten hierfür Erhöhungen des gesetzlichen Mindestlohns in den US-Staaten Kalifornien 1988 und New Jersey 1992 sowie im gesamten Bundesgebiet 1990/91.[15] Unter anderem diese Studie führte 1999
zu der Aussage im jährlichen US-Wirtschaftsbericht des Präsidenten, dass die Beweislage einen sehr geringen oder nicht existenten Effekt von Mindestlöhnen auf das Arbeitsplatzniveau anzeige.[16] Eine
ebenfalls in den USA durchgeführte Studie des Fiscal Policy Institute ergab, dass in den US-Staaten, deren Mindestlohn über dem bundesweit geltenden Niveau von 5,15 US-Dollar liegt, sowohl ein größeres
Arbeitsplatzwachstum in kleinen Firmen unter 50 Mitarbeiter/innen, ein größerer Zuwachs an Unternehmen im Einzelhandel, als auch ein insgesamt höheres Jobwachstum erzielt wurde. Dies belege nach Angaben
der Autoren nicht die positive Wirkung des Mindestlohns, und widerlege auch dessen angenommenen negativen Effekte nicht auf den Arbeitsmarkt.[17]
Am ehesten scheinen die negativen Wirkungen eines zu hohen Mindestlohns junge und schlecht ausgebildete Beschäftigte zu treffen, wenn auch selbst hier nur ein schwacher und widersprüchlicher
Zusammenhang festgestellt werden konnte.[18] Um dennoch die mögliche Arbeitslosigkeit unter jungen und Menschen ohne Berufsausbildung nicht zu sehr ansteigen zu lassen, bestehen in zahlreichen Ländern
mit Mindestlöhnen diskriminierende Ausnahmeregelungen und reduzierte Sätze für diese Gruppe.[19] Zudem treten schädliche Wirkungen am ehesten bei sehr steilen Anhebungen des Mindestlohns auf,
weswegen Erhöhungen in der Mehrzahl der Fälle in kleineren Schritten und dafür öfter durchgeführt werden
. Die positiven Wirkungen entfallen überdurchschnittlich auf Frauen und die so genannten Working Poor, die bislang vor allem aufgrund ihrer wenig aussichtsreichen Verhandlungspositionen gegenüber ihren
Arbeitgebern schlechter dastehen.
Sowohl die ILO als auch die OECD[20] gehen mittlerweile davon aus, dass es keinen signifikanten direkten Einfluss von Mindestlöhnen auf Arbeitslosigkeit gebe.
Mindestlohn - Juristische Aspekte
Vertragsfreiheit
Die Vertragsfreiheit wird zwar meist nicht ausdrücklich in Verfassungstexten erwähnt, ist aber Teil der
allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 3 der Universellen Erklärung der Menschenrechte, Art. 2 GG; hierzu BVerfGE 8, 274 [329][21]).
Wenn der Mindestlohn über dem Marktlohn liegt verbietet er Arbeitsverhältnisse mit einem Lohn zwischen Markt- und Mindestlohn, die sowohl vom Arbeitgeber als auch vom Arbeitnehmer freiwillig eingegangen
worden wären und von dem sich beide Seiten Vorteile versprochen hätten. Dies stellt einen Eingriff in die
Vertragsfreiheit dar. Aus rechtlicher Perspektive stellen jedoch der Schutz der Menschenwürde und das Sozialstaatsprinzip Rechtfertigungen für einen derartigen Eingriff dar (s.o.).
Darüber hinaus können Eingriffe in die Vertragsfreiheit gerechtfertigt sein, die zur Abwehr von Gefährdungen und ernsthaften Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und mithin zum
Nutzen des Gemeinwohls geboten erscheinen (BVerfGE 8, 274 [328f.]). Ein Mindestlohn kann also gerechtfertigt sein, wenn Voraussetzungen zur Einstellung eines Marktgleichgewichts nicht gegeben sind,
z.B. durch extrem ungleiche Machtverhältnisse auf dem Markt.
Während Arbeitsverhältnisse mit Löhnen unterhalb des jeweiligen Mindestlohns nach dessen Einführung
nicht mehr legal möglich sind, ist in der Praxis eine illegale Beschäftigung zum vereinbarten Lohn möglich. Der Mindestlohn fördert damit potenziell die Schwarzarbeit, unbezahlte Überstunden und (Schein
)selbstständigkeit. Praktisch ist dieser Effekt durch die enorme Unsicherheit, die bereits bei der Bezifferung des allgemeinen Umfangs der Schwarzarbeit besteht, kaum belegbar oder kontrollierbar.
Mindestlohn - Geschichte
Ein Mindestlohn wurde historisch mehrfach von der Arbeiterbewegung durch Streiks gefordert und erkämpft
. Motiv waren so genannte Hungerlöhne, die bei großer Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt (Überangebot von Arbeitskräften) so gering waren, dass sie kaum zur Sicherung der Grundbedürfnisse reichten. Eine
Forderung nach einem solchen Mindest-Lohn stellte damals auch die Forderung nach einem menschenwürdigen Leben dar. Lokale Mindestlohnregelungen gab es spätestens gegen Ende des 19.
Jahrhunderts, beispielsweise vergab die Stadt Amsterdam ab 1894 öffentliche Aufträge nur noch an Unternehmen, die ihre Beschäftigten nicht unter einer gewissen Lohnhöhe bezahlten. Die ersten nationalen
gesetzlichen Mindestlöhne wurden 1896 in Neuseeland und 1899 in Australien eingeführt, gefolgt von Großbritannien 1909. Auch eine Reihe von Entwicklungsländern beschloss in der ersten Hälfte des 20.
Jahrhunderts Mindestlöhne, darunter 1918 Argentinien durch den Home Work Act und 1927 Sri Lanka mittels des Minimum Wage Ordinance.[5] Zu anderen Ländern mit einer langen Erfahrung mit
Mindestlöhnen gehören u.a. die Vereinigten Staaten (seit 1938), Frankreich (1950) oder die Niederlande (1968).
Die Einführung gesetzlicher und tariflicher Mindestlöhne wurde bis nach dem Zweiten Weltkrieg nur spärlich zur Armutsbekämpfung eingesetzt. Erst mit Ende des Krieges wuchs die Zahl der Länder mit
Mindestlöhnen wieder deutlich an. Auch die ILO, drittelparitätisch besetzt mit Vertreter/innen von Gewerkschaften, Arbeitgebern und der Staaten, beschloss nun mehrere Internationale Arbeitskonventionen
über Mindestlohnregelungen: Noch 1928 die Minimum Wage Fixing Machinery Convention (No. 26), dann 1951 die Minimum Wage Fixing Machinery (Agriculture) Convention (No. 99) und schließlich 1970 die
Minimum Wage Fixing Convention (No. 131).
Mittlerweile sind Mindestlöhne als politisches Mittel in der großen Mehrheit aller Länder formal eingeführt
(die Anwendung und Durchsetzung steht in vielen Ländern auf einem anderen Blatt). In 20 der 27 Länder der Europäischen Union, in praktisch allen anderen Industrie- sowie in einer beträchtlichen Zahl von
Schwellen- und Entwicklungsländern existieren heute auf dem Papier Mindestlohnregelungen. In Europa gab es besonders in den 1990er Jahren nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion einen deutlichen
Zuwachs an Ländern, die an ihre nationalen Begebenheiten angepasste Mindestlohngesetze beschlossen.
Während Mindestlöhne die Einkommenssituation von Niedriglohnverdienern spürbar verbessern können, ist ihr Effekt auf Armut und Arbeitslosigkeit weit weniger offensichtlich. Dies liegt daran, dass nur ein
vergleichsweise kleiner Teil der als arm geltenden Menschen offizielle Arbeit hat, die unter der Mindestlohnregeln fallen. Auch sind nicht alle Mindestlohnverdiener arm (z.B. als Zweitverdienerin einer
Familie), so dass insgesamt gesehen Mindestlöhne nicht gegen Armut helfen (vgl. Card/Krueger 1995; LPC). Mindestlöhne können aus diesen Gründen nur als wirksam gegen die Ausbeutung von unter den
Mindestlohn fallenden Arbeitsverhältnissen gelten (Schwarzarbeit, Arbeit als Freiberufler, unbezahlte und undokumentierte Überstunden u.ä. wird durch Mindestlöhne nicht unterbunden, möglicherweise aber
begünstigt.).
Mindestlohn - Situation in ausgewählten Staaten
Überblick
Gesetzlich vorgeschriebener Mindestlohn
in Euro (Stand: 01/2007)
Staat Pro Stunde Pro Monat
Luxemburg 9,08 1.570
Irland 8,30 1.403
Frankreich 8,27 1.254
Niederlande 8,13 1.301
Vereinigtes Königreich 7,96 (5,52 Pfund) 1.361
Belgien 7,93 1.259
Australien 7,65 (12,75 AUD)
USA 4.34 (5.85$)
Griechenland 4,22 668
Spanien 3,99 666
Israel 3,54
Malta 3,47 585
Slowenien 3,02 522
Portugal 2,82 470
Türkei 298
Tschechien 1,76 288
Ungarn 1,50 258
Polen 1,34 246
Estland 1,33 230
Slowakei 1,32 217
Litauen 1,00 174
Lettland 0,99 172
Rumänien 0,66 114
Bulgarien 0,53 92
Russland zwischen 65 und 172
China Höchstsatz: 78
Kleinstsatz: 26
Schweden Branchenregelungen
Dänemark Branchenregelungen
Österreich über Sozialpartner
(ab 2008 EUR 1000/Monat)
Deutschland (in der Diskussion)
Schweiz (in der Diskussion)
Quelle: Hans-Böckler-
Stiftung 2007
(außer Australien,
USA, Israel) Eurostat 2007
(außer Russland)
In den meisten EU-Ländern wird der Mindestlohn als Bruttomonatslohn definiert, in den USA,
Großbritannien und Irland als Stundensatz. Im Januar 2007 haben 20 von 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union einen gesetzlich festgelegten Mindestlohn, der von 92 EUR (Bulgarien) bis 1.570 EUR
(Luxemburg) reicht [22]. In einigen anderen Staaten bestehen Branchen- und andere Regelungen. Mit Ausnahme der USA passen die meisten westlichen Länder die Mindestlöhne regelmäßig an die
gestiegenen Lebenshaltungskosten an.
In Deutschland, Österreich und der Schweiz sowie in den skandinavischen Ländern gibt es keinen von der
jeweiligen Regierung festgelegten Mindestlohn, da ein größerer Wert auf die Tarifautonomie gelegt wird. In
Dänemark, Finnland und Schweden liegt die Tarifbindung bei über 90 %. In Österreich besteht ebenfalls eine beinahe flächendeckende Tarifbindung. In Westdeutschland wurden 2004 dagegen nur 68 % der
Beschäftigten nach Tarif bezahlt, in Ostdeutschland 53 %.[23]
Mindestlohn - Regelungsmodelle
Nach Angaben des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) lassen sich folgende vier Regelungstypen für die Festlegung von Mindestlöhnen finden:[23]
Konsultationsmodell: Der Staat legt nach obligatorischer Anhörung der Tarifparteien den Mindestlohn fest
Verhandlungsmodell: Arbeitgeber und Gewerkschaften einigen sich untereinander, was bei Nichteinigung eine Blockade bedeutet
Indexmodell: Die Höhe des Mindestlohns wird automatisch bzw. ab einer bestimmten Schwelle an die ermittelte Inflation angepasst
Rein politisches Verfahren: Die Regierung bestimmt selbstständig über den Mindestlohn
In den meisten Ländern werden mehrere dieser Verfahren kombiniert, etwa eine feste Erhöhung auf dem
Inflationsniveau sowie eine optionale und außergewöhnliche politische Erhöhung.
Mindestlohn - Australien
In Australien beträgt der bereits 1899 eingeführte Mindestlohn gegenwärtig 12,75 Australische Dollar oder
umgerechnet ca. 7,65 Euro pro Stunde.[24] Die Effekte des Mindestlohns auf den Arbeitsmarkt sind auch in Australien umstritten.[25]
Australien war nach Neuseeland der zweite Staat weltweit, der einen gesetzlichen Mindestlohn einführte.
Mindestlohn in Deutschland
Rechtslage
In Deutschland gibt es keinen allgemeinen, für alle Arbeitsverhältnisse gültigen, durch Gesetz verordneten Mindestlohn.
Allerdings gelten im Baugewerbe sowie in der Gebäudereinigung (hier ab 1. Juli 2007) branchenspezifische Mindestlöhne. Diese werden zunächst von den Tarifvertragsparteien unabhängig von staatlicher
Einflussnahme ausgehandelt. Durch einen staatlichen Rechtsetzungsakt werden sodann auch die nicht organisierten, also sonst nicht an den Tarifvertrag gebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer dieser
Branche dem Mindestlohn des Tarifvertrags unterworfen.
Die Rechtsverbindlichkeit des Branchen-Mindestlohns ergibt sich aus § 1 Abs. 1 und Abs. 4 Arbeitnehmer
-Entsendegesetz (AEntG)[26] in Verbindung mit der Allgemeinverbindlicherklärung des Tarifvertrags nach § 5Tarifvertragsgesetz oder - alternativ - in Verbindung mit einer nach § 1 Abs. 3a AEntG erlassenen
Rechtsverordnung[27]. Für Leiharbeitsverhältnisse ergibt sich die Verbindlichkeit aus § 1 Abs. 2a AEntG (wird ab 1 Juli 2007 Abs. 2[28]). Der Branchen Mindestlohn ist verbindlich für
alle Arbeitgeber mit Sitz in Deutschland und ihre im Geltungsbereich des Tarifvertrags beschäftigten Arbeitnehmer,
alle Arbeitgeber mit Sitz im Ausland und ihre in Deutschland im Geltungsbereich des Tarifvertrags beschäftigen Arbeitnehmer
alle Verleih-Arbeitgeber und Leiharbeitnehmer, wenn der Entleiher den Leiharbeitnehmer mit Tätigkeiten beschäftigt, die in den Geltungsbereich des Tarifvertrags fallen.
Mindestlöhne gibt es derzeit (Stand 1. September 2007) im
Bauhauptgewerbe: 8,50 € bis 12,50 €[29],
Dachdeckerhandwerk: 10,00 €[30],
Maler- und Lackiererhandwerk: 7,15 € bis 10,73 €[31],
Abbruchgewerbe: 8,80 € bis 11,60 €[32] und in der
Gebäudereinigung: 6,36 € bis 7,87 €[33]
Elektrohandwerk: 7,70 € im Osten, 9,20 € im Westen[34]
Der Versuch der Tarifpartner, auch in der Zeitarbeit einen Mindestlohn einzuführen[35], ist bisher daran
gescheitert, dass der Gesetzgeber das AEntG nicht entsprechend geändert hat.
Der Branchen-Mindestlohn kommt nach der derzeitigen Rechtslage nur im Bauhaupt- und
Baunebengewerbe, sowie in der Gebäudereinigung in Betracht. Notwendige Voraussetzung ist darüber hinaus, dass es überhaupt einen Tarifvertrag gibt. Selbst eine Ausweitung des AEntG auf weitere
Branchen könnte daher in vielen Branchen mangels eines Tarifvertrags nicht zu einem rechtsverbindlichen
Mindestlohn führen. Dagegen bietet das Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen von 1952 eine gesetzliche Grundlage zur Bestimmung von Mindestlöhnen unabhängig von Tarifverträgen.
Hiervon ist bislang jedoch kein Gebrauch gemacht worden.
In den nicht in das AEntG einbezogenen Branchen geht eine Mindestlohnfunktion von der
Allgemeinverbindlichkeit eines Entgelt-Tarifvertrags aus. Dies gilt allerdings nicht für nach Deutschland
entsandte Arbeitnehmer und für Leiharbeitnehmer. Voraussetzung für eine Allgemeinverbindlicherklärung ist u.a., dass die tarifgebundenen Arbeitgeber mindestens die Hälfte der Arbeitnehmer der in den
Geltungsbereich des Tarifvertrags fallenden Arbeitnehmer beschäftigen (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 TVG). Außerdem
haben die Arbeitgeber de facto ein Vetorecht, da die Allgemeinverbindlichkeit nur im Einvernehmen mit den
Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer erklärt werden darf (§ 5 Abs. 1 SAtz 1 TVG).
Einen allgemeinverbindlichen Lohn gibt es etwa im Hotel- und Gaststättengewerbe in Nordrhein-Westfalen. Hier liegt der Stundenlohn der untersten tariflichen Lohngruppe bei 5,34 Euro.
Ein gewisser Mindestschutz hinsichtlich der Höhe des Arbeitsentgelts ergibt sich aus dem Verbot
sittenwidriger Löhne (§ 138 Abs. 1 BGB). Sittenwidrige Löhne sind nichtig. An ihre Stelle tritt ein Anspruch
auf die übliche Vergütung nach § 612 Abs. 2 BGB [36]. Als sittenwidrig werden Löhne häufig jedenfalls
dann betrachtet, wenn sie mindestens ein Drittel unterhalb des orts- bzw. branchenüblichen Lohnes liegen
[37]. Die Sittenwidrigkeit einer Entgeltvereinbarung ist nicht allein nach der vereinbarten Entgelthöhe zu
beurteilen, sondern der Inhalt der guten Sitten iSv. § 138 Abs. 1 BGB wird auch durch die Wertungen des Grundgesetzes und einfachgesetzliche Regelungen konkretisiert [38].
Dagegen lässt sich aus Artikel 4 der Europäischen Sozialcharta kein individueller Rechtsanspruch auf eine
Mindestentlohnung ableiten, denn diese Vorschrift hat keine unmittelbare Wirkung für den einzelnen Bürger[39].
Mindestlohn - Politische Debatte
Wegen des in Deutschland ausgeprägten Systems der Tarifautonomie war ein gesetzlicher Mindestlohn lange Zeit kein Thema in der politischen Diskussion. Die Tarifparteien verteidigten ihre
Regelungskompetenz gegen staatliche Einflussnahme.
Lange Zeit hatten die von den Tarifparteien in Tarifverträgen vereinbarten Entgelte wie branchenspezifische
Mindestlöhne gewirkt. Die Wirkung der Flächentarifverträge schwächte sich aber zuletzt mehr und mehr ab, weil sich einerseits zahlreiche Arbeitgeber der Tarifbindung entzogen, andererseits auch die
Gewerkschaften durch hohe Mitgliederverluste an Macht und Durchsetzungskraft einbüßten. In Deutschland gibt es inzwischen eine Vielzahl von Tarifverträgen, nach denen Stundenlöhne von weit
weniger als 6 Euro gezahlt werden [40]. Die niedrigsten tariflichen Bruttostundenlöhne registrierte das Statistische Bundesamt im zweiten Halbjahr 2006 in den ostdeutschen Bundesländern. Zum Beispiel
verdienen in Thüringen Wachleute für Veranstaltungen 4,38 Euro, der Stundenlohn für Friseure im ersten
Berufsjahr liegt in Sachsen bei 3,82 Euro. [41]. 4,6 Millionen Beschäftigte in Deutschland erhalten weniger als 7,50 Euro je Stunde [42].
Dies führte dazu, dass das Arbeitseinkommen von immer mehr Arbeitnehmern nicht zur Deckung des notwendigen Lebensbedarf ausreicht, obwohl sie in einem Vollzeitarbeitsverhältnis stehen. In Deutschland
wird deshalb seit Mitte 2004 verstärkt über den Mindestlohn diskutiert, angeregt u.a. durch den damaligen
SPD-Vorsitzend | |
